招标投标行政化趋势及对招标代理机构的影响 招标采购管理2012-03

2016-12-22 10:46:55点击:
我国引入招投标方式用于投资项目的采购管理,始于世行及亚行项目,由于世行、亚行项目,直接推动了我国招投标管理体系的建立,并逐渐形成具有中国特色的招投标管理体系。事实证明,在投资项目中引入招投标体制,极大地提高了投资效益,客观上推动了市场竞争的公平、公正、公开,对完善市场经济起到积极推动作用。

我国的招投标管理体系从最初建立到发展至今,走过了一条曲折的道路。大致经过了三个发展阶段:

第一阶段:1985年~1992年。以国务院国发[1985]13号文件批复同意原国家经委意见,成立中国机电设备招标中心及在八个中心城市分别成立八个地方性的招标机构为起点,由此正式建立了我国的招标投标体系。此阶段的招投标活动有以下特点。一是将招投标作为政府治理重复引进、重复建设的行政手段,带有强烈的行政管理特点;二是当时及随后成立的招标中心绝大多数为隶属于政府而且具有一定行政级别的事业单位,最低为正处级,许多还为正厅级;三是招标业务基本上来源于政府行政计划和分配;四是招标机构具有一定的行政职能。当时机电设备进口审查专用章多数由各省市机电设备招标中心管理。

第二阶段:1992年~2000年。1992年,各省机电设备招标中心将机电设备进口审查专用章上交给各省机电产品进出口办公室,机电中心逐步实行企业化管理,招投标也逐步进入市场竞争。从全国看,招标业务也逐步扩展到工程、水利、交通、政府采购等领域,招投标逐步被社会广泛认可。这一阶段的特点是招投标从政府行政手段逐步过渡到市场经济条件下采购的重要方式,从政府行政行为逐步变为较为正常的市场行为。

第三阶段:2000年至今。《招标投标法》的颁布实施以及社会对招投标的广泛认可,促进招标业务突飞猛进,招标的深度和水平也大大提高。但同时也产生了大量的问题,一是规避招标、围标、串标以及各级领导干部插手干预招标等现象普遍存在;二是对招标机构招标代理资质管理粗放,招标代理机构在此阶段大量涌现,恶意竞争、虚假招标、低水平招标等现象司空见惯,社会对招标在一定程度上认识逐渐趋向负面。在此情况下,政府有关部门加强对招投标工作的监管,招投标的管理有逐步从正常的市场行为向行政化行为发展的趋向,特别是建设工程招标领域表现得特别明显。具体表现如下:

一方面,政府在加强监管的过程中,为解决招投标中存在的问题,出台了许多限制招标人权力的政策措施。这些措施对招标人在采购招标中形成的意向,不论其是否合理,均从防治腐败的角度出发,一概加以限制。如工程招标中,强制实行的招标文件对评标内容的设定、分值及分差的划分等等都做了统一规定,基本上剔除了投资企业人为的因素。开标、评标程序也由代表建设工程主管部门的招标办公室(以下简称招办)主持,许多地方的招办不允许招标人对报名投标单位进行考察、资格预审,入围投标单位强制通过摇号、抽签确定,甚至有的招办不允许招标人人员进入评标委员会。这些行为均剥夺了招标人评标的权力,只能被动接受招办评出的投标单位并与其签订建设合同。

另一方面,一些政府管理部门以加强监管的名义,出台了许多政策,将应属招标人权力的事项收归自己行使。如一些地方规定报名在招办的网上或指定地点进行,入围单位摇号、抽签由招办操作,出售招标文件的价格由招办规定,投标保证金统一由招办收取,评标专家抽取由招办进行,投标单位的投标光盘由招办汇总计算。甚至有的地方规定,取消招标代理机构,直接由招办代理全部招标事宜,将招标重新变为行政行为。

再一方面,除国务院确定的招投标分工监管部门之外,监察、国有资产管理及原各省设备成套局等部门,也越来越热衷于使用招投标的管理手段。在一些地方,监督行为有领导化的趋势,还有一些部门十分热衷于有形市场建设。

招投标行为行政化,近几年来有逐步强化的趋势,特别是中央决定对工程建设领域进行专项治理之后,行政化趋势更加明显。由此,给招标代理机构带来了巨大的影响。这种影响既有来自招标代理机构本身的原因,也有来自招标人方面的原因。

从招标人方面来讲。在国家投融资体制改革实行项目法人负责制之后,由于自己的一些合理的需求得不到基本尊重,招标人的基本权力被剥夺,在政策强制规定必须招标的情况下,一些企业对招标产生了一定的对抗心理,出现了被动、消极应对招标的现象。由于是被动的,非自愿的,招标代理与客户的关系超出了市场经济条件下正常的代理委托关系。在此情况下,从客户方面来讲出现了两种现象。一方面,一些客户把对招标政策规定的一些不满情绪转移到招标代理机构身上,对招标代理机构缺乏基本的信任,商业合作关系变为被动、消极合作。具体表现为极端压低代理费用,纯粹走招标形式,造成招标代理市场恶意竞争、无序竞争、低质量招标,从而败坏了招标形象;另一方面,一些招标人为了达到自己的意向,控制代理机构,希望由代理机构出面满足自己的意向,造成在选择代理机构时,不是注重实力、注重服务,而是片面强调关系,从而造成代理机构不合理竞争,也为不良代理机构提供了生存的土壤。

从招标代理方面讲,由于政府相关部门对招标代理市场准入门槛设置得太低。招标代理机构泛滥,恶意竞争普遍,招标代理市场出现了两种情况。一是积极参与恶意竞争,招标纯粹走形式。这些代理机构,多数素质差,水平低。从严格意义上讲,有的招标代理机构根本不具备做好招标代理工作的基本条件,但是,由于客户对招标走过场的需求,为一大批低素质的代理机构提供了生存空间;二是有的招标代理机构无原则地迎合客户不合理的要求,主动充当腐败的帮凶,特别是一些素质低、效益差的不良代理机构,为了生存,毫无原则和基本的职业道德,严重败坏了招标代理的社会形象。

上述现象表明,招投标逐渐行政化,招标代理与招标人的关系已经不是完全市场经济条件下的委托代理商业服务关系,在委托代理关系之外,掺杂了许多非商业的关系,也就是说是一种扭曲了的委托代理关系。这就是中国招投标代理市场的特色和现实。

这种扭曲了的委托代理关系如果得不到修复,会从两个方面对招标代理生存空间形成打压。一个是来自政府及相关管理部门。由于招标代理机构数量众多,水平参差不齐,对招标带来诸多负面影响,一些相关管理部门可能会以加强监管的名义,将招标管理进一步行政化,将招标的市场行为变为政府行为,从而造成市场经济改革的倒退及损害投资效益性;另一个是来自于招标人。由于大量低水平的招标代理以及政府对招标的政策强制要求,招标人可能感受不到自身对招标代理应有的需求,从而将招标代理边缘化。

为使招投标事业进一步健康发展,我们希望政府及相关管理部门对招投标行政化的合法性进行专门研究,在强调加强监管的同时,认真贯彻国务院《招标投标法实施条例》,并按照《行政许可法》的要求,对招投标管理环节中的所有行政审批事项、审批节点进行清理。重点应从以下两方面进行。一方面是提高招标代理的市场准入门槛,彻底解决招标代理机构门槛低造成的大量问题,鼓励招标代理机构做大做强;另一方面是还招投标市场化的本来功能,取消加载给招投标的诸多行政功能,并承认、尊重招标人在采购活动中的合理要求,从根本上扭转招标人对招标的消极心态,形成对招标代理就的主动需求,从而建立健全符合市场经济要求的招投标管理体系,为招标代理机构和招标人之间建立互信合作的良性关系体系创造基本条件。

但更重要的是招标代理机构本身,招标代理机构只有加强自身修养和自身建设,苦练内功,提高对招标人的服务水平和服务质量,真正做大做强,才能赢得客户尊敬与信任,才能与招标人建立起市场经济条件下正常的互信合作的关系。为此,我认为重点应做好以下四个方面:

一、严守道德底线,强化职业道德

作为中介服务,要想在鱼龙混杂、竞争激烈的招标代理机构中做大做强,赢得客户对自己的信任与尊重,首先必须在职业道德上对自身设置更高目标。要想得到客户、投标商及社会的尊重,首先必须自重。要达到这一目标,一是要将高标准的职业道德做为企业文化的核心,加强对职工道德教育,领导更应成为道德表率,带动企业全体员工提高职业道德水平;二是将职业道德做为录用新人及员工升迁的首要条件,宁肯牺牲一部分业绩,减少一部分盈利,也绝不用无德之才;三是严守道德底线,不该挣的钱一分不挣,违反国家有关法律法规的钱一分不挣。

二、尊重客户的核心利益的责任

招标人投资项目的资金,无论是来自政府拨款、银行贷款,还是企业多年积累的自有资金,都来之不易。根据国务院投资体制改革相关精神,企业法人对项目投资负终身责任。因此,招标人在项目投资活动中选择设备供应商或工程施工队伍,必定有其自身利益和责任。对客户在采购活动中的意向意见,只要不违反国家的法律法规,不违反《招标投标法》,我们都应尊重并在法律法规允许的范围内为客户服好务。本人持此观点是基于两个理由。一是现行法律法规没有赋予招标代理机构去鉴别客户意向是否有腐败因素的权力和义务;二是《招标投标法》明确规定招标代理机构是受客户委托代理从事招标业务的服务组织。因此,尊重客户,相信客户,服务客户是招标代理的天职,也是构建与客户互信合作关系的前提条件。

三、提高自身专业水平,增强服务能力

招标代理机构要建立与招标人互信合作关系,另一个重要方面是提高自身在招标领域的专业水平。在招标活动中,招标代理机构只有在招标方面具有高于客户的专业水平,与客户形成互补,才能具备与客户合作的技术基础。目前,多数招标代理机构基本上不具备这个条件,需要进一步提高。这是一项长期、艰苦的工作,是需要招标代理机构长期坚持、不懈努力的工作。只有在提高自身专业水平的基础上,才有可能真正赢得客户的尊重,才能扭转社会对招标代理机构的偏见。也只有不断提高自身的专业水平,才能保证高水平的招标质量,从而才能在竞争中站稳脚跟并不断发展。

四、提高服务深度,扩大服务范围

目前,招投标在中国基本上是一个依靠政策推动的行业,在市场经济发达的西方国家,也很少有专职的招标代理机构。招标代理要长期生存,除了不断提高专业水平之外,更重要的是进一步提高服务深度,扩大服务范围。提高服务深度,应从以下两方面着手。一是提高为客户提供与采购有关的技术咨询服务水平;二是提高与招标有关的造价咨询服务。扩大服务范围重点是将招标代理扩展成项目管理咨询公司,使之符合市场经济发达国家的惯例。

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